备受瞩目的环境保护税将于2018年1月1日在全国范围内开始正式实施，将强化企业治污减排的责任，促进绿色发展与生态文明建设，有望成为环境治理的一大利器。那么，环境保护税究竟将如何助力于生态环境保护，破解污染围城困境呢？


　　污染围城、生态环境退化是当前环境保护工作的最大挑战，也是建设社会主义生态文明和美丽中国的主要瓶颈，如何遏制各种污染排放的增长势头，如何改善生态环境质量是当前各项环保体制改革和政策工具的重中之重。在此，作为环境经济规制最为基础的政策手段，根据全国人大在2016年12月通过的《环境保护税法》，环境保护税将于2018年1月1日在全国范围内开始正式实施。值得探讨的是，环境保护税究竟将如何助力于生态环境保护，破解污染围城困境呢？


　　一、污染围城的真正成因是经济关系的扭曲


　　表面上看，各种污染物的排放与生产及消费有着直接的关联，体现为污染密集型的生产模式和消费模式造成了生态环境困境，但实际上，在生产与消费背后，污染的排放受到了各种经济关系的制约和影响，体现为，在扭曲的经济关系下，污染的排放无法遵循资源最优配置的原则，其结果是经济增长和生态环境出现双重失衡。就此而言，解决污染围城困境的核心在于理顺几种主要的经济关系，其中包括地区间经济关系，央地间经济关系和产业间经济关系，政府与市场的经济关系。


　　以地区间经济关系为例，反映人口、资源、产业和经济在空间上分布的地区间经济关系，存在某些产业在某些地区分布过于集中的弊病，受地区间经济相互竞争的驱使，相应地区不得不走上牺牲生态环境来换取经济增长的恶性循环，并长期徘徊在价值链的低端生产环节。这不仅加剧了地区间经济关系的失衡，同时也对生态环境形成越来越大的压力。譬如，以焦煤为例，每平方公里产量最低的为广东地区的121吨，而最高则是山西省，达到了7836吨。


　　其次，就央地间经济关系而言，主要体现为中央与地方在财权、财力和事权等方面的关系。相关研究显示，长期以来，央地间失衡的经济关系是造成生态环境问题的根源之一，具体表现在，按照现行的央地经济关系，地方政府负责环保事权，但财力却无法得到保障，其中存在巨大的支出缺口，同时，在地方政府谋求扩大财力的刺激下，一定程度上放任发展污染密集型的产业以获得财力。


　　此外，就产业间经济关系而言，体现为处于价值链不同环节上各种产业之间的依存和竞争关系。在缺乏产业链全生命周期污染排放核算的情况下，产业间和产业内的低成本竞争和依存倒逼企业过度利用环境资源，从而造成产业间失衡的经济关系。


　　最后，对生态环境造成影响的还有政府与市场间的经济关系。一般而言，政府与市场基于对不同部门的功能划分而确定相互之间的边界，形成互补的经济关系，也就是政府提供公共产品，而市场提供私人产品，生态环境保护显然是主要从属于政府供给的范围，市场也可从提高资源配置效率等方面发挥保护环境的作用。但事实上，政府与市场之间的边界模糊，就生态环境而言，其结果是政府和市场都没有发挥各自的应有作用，致使污染围城。


　　二、环境保护税有助于矫正扭曲的经济关系


　　从以上分析可见，污染围城的根本成因在于经济关系的扭曲，因而要根治生态环境问题，还得从根源出发，消除经济关系中的扭曲之处。


　　其一，环境保护税在本质上是矫正税；


　　根据环境保护税的始创者，著名福利经济学家庇古在100年前的阐述，受外部性的作用，市场存在失灵，损害社会福利的最优化，有必要加以矫正，因此，他提出了著名的“庇古税”，也就是本文所讨论的环境保护税(或者“环境税”、“污染税”等)。后来的学者在此基础上，将环境保护税与其他一般税种区别开来，称之为”矫正税“，其意在于通过税负的形式来矫正市场失灵和资源配置上的扭曲。


　　除此之外，环境税作为一种矫正税，还有一层含义，那就是矫正政府失灵。根据经济学理论，在市场经济中扮演守夜人角色的政府，在信息不对称、利益冲突、不确定性等条件下，其实也存在失灵的可能，无法有效地提供社会所需的公共产品。以环境保护为例，政府往往倾向于通过法律、行政命令等方式来实行环境规制，但事实上，命令-控制型的环境规制手段在保护环境上存在先天不足，并非污染控制的最佳选择。因此，有必要通过将环境保护与市场本身相结合的方式来改善环境质量，比如环境税等环境经济政策工具，就能较好地发挥这样的效果，从而矫正政府行为本身的失灵之处。


　　其二，环境保护税有助于理顺经济关系；


　　具体而言，环境保护税所要解决的并不是调节末端生产者与消费者的污染排放，而是从源头来根治污染围城的成因，那就是通过矫正扭曲来理顺上述几大经济关系。


　　就地区间经济关系而言，根据环境保护税法的规定，在不低于国家统一税率的基础上，各地可以决定本地区的环境保护税率，从目前的情况看，出于环境治理的需要，在经济结构偏重(污染强度较高)的地区，环境保护税的税率将会制定地相对较高。其结果是，在这些地区，环境保护税的税基和税额都会相对较高，这对于平衡地区间经济关系，促使产业进行梯度转移，以及优化污染密集型产业的空间分布而言都将发挥积极的作用。


　　就央地间经济关系而言，通过费改税，将环境保护的收费法定化，并明确为中央税，由中央政府出面征收，这显然有助于消除之前央地在污染费征收上出现地方政府“逐底竞争”(Race to the Bottom)，而中央政府的环保转移支付又不堪重负的弊病。同时，根据环境保护税法，中央政府征收的环境保护税将全部返还地方政府，有助于厘清央地之间的环保投入情况，使之透明化。在此基础上，中央政府可进一步明确央地各自环保事权，统筹各种环保支出。此外，环境保护税属于国税的规定，在长期有助于发挥其“双重红利”功效，平衡财政支出。在未来，如能进一步理顺环境保护类税负结构，归拢环境保护类税负，提高环境税税率，将有利于改善和调整央地经济关系，为有效的环境治理奠定基础。


　　就产业间经济关系而言，其核心在于，环境保护税将有助于平衡产业间的失衡发展关系，解决出于各种经济和非经济的因素，资本资金竞相投入过剩产能产业，造成产业结构总体过重的现象。环境保护税将加大污染密集型产业的成本，推动其节能减排，对过剩产能和产业的资金资本形成反向激励。


　　最后，就政府与市场的经济关系而言，如前所言，在环境保护过程中，仍有重计划(政府)而轻市场(企业)的倾向，环境保护税属于基于市场的环境规制手段，它与排污权交易构成两大市场激励型的环境经济规制手段，有助于理顺政府与市场的经济关系，让市场进一步发挥其改善资源配置效率的作用，压缩和改变政府干预方式，尊重市场和政府职能各自的边界和规律，最大程度上克服环境治理中的无效因素。


　　三、环境保护税中的几个争议问题


　　在环境保护税的实施中，仍存在几个问题，值得讨论。


　　其一，税率偏低问题；


　　既然环境保护税是一种矫正税，理论上，应该在税率上体现环境保护的社会成本，根据之前笔者的分析文章，当前的税率是从原先污染费费率水平平移而成，显然远远低于当前国民经济在环境保护上所支付的成本水平。对此，本文认为，当前将要实施的环境保护税率是狭义上的一种庇古税，将对诸多经济关系形成直接的矫正作用，而实际上，如果将资源税以及针对污染排放的各种经济金融法律成本都纳入进来的话，形成广义上的环境保护税，那么，这个税率水平将会逼近全社会环境保护的影子成本。也就是说，某种程度上，环境保护税之外的税种挤占了环境保护税的税率空间，从而压低了初期的税率水平。有理由相信，随着税负结构和关系的理顺，未来环境保护税税率水平仍有较大的上升空间，逐步还原出真实的社会成本。


　　其二，税负征收和使用问题；


　　在一般的理解中，环境保护税应该由地方政府征收，并用于环保事业，在环境保护税法中，规定由国家财税部门征收，但所有税收都返还给地方政府。在此必须理解的是，环境保护税是一种矫正税，对于资源配置和市场机制都有着非常重要的优化作用，是具有跨地区和跨市场意义的税种，必须由中央政府征收。


　　同时，环境保护税的征收目标是为了实现减排，并不是为了环境治理，这一点尤为重要，实现减排功能所征收的税收理应进入国库成为国家财力，由中央政府进行统筹分配和利用，而环境治理则是一种事权，这一事权在央地之间的归属取决于其事权性质，属于跨地区和市场的环境治理自然属于中央政府，反之，属于地区和市场内的环境治理则是地方事权，央地之间各自守土有责。这一事权应与其他事权归拢在一起，最终确定所需财政开支，然后再确定这些开支的来源。当然，目前规定所有环境保护税负都返回给地方政府，其实是一种权宜之计，其目的在于确保环境保护税制改革的顺利推进，但从长期来看，将环境保护税与环境治理事权脱钩应是必然的一个发展趋势。


　　其三，征税对象为何没有纳入二氧化碳？


　　对于环境经济学界而言，非常困惑的一个问题是在环境保护税数百种征税对象中为何没有二氧化碳，对此，笔者的理解是，一方面，尽管在国际上，二氧化碳已经作为一种污染物纳入到环境规制的范围，但在中国，二氧化碳的属性确定问题仍有争议，根据主要的环境类法律，总体上，都并没有明确二氧化碳为一种污染物，因此也就无法将其纳入到环境保护税的征税对象中。另一方面，征税对象中没有二氧化碳并不意味着其排放就没有税负成本，事实上，在能源税的税种中，已经将碳排放的社会成本部分地纳入进来，同时，从2013年开始在全国7个省市实施的碳排放交易市场试点，实则也将主要的碳排放大户纳入到一个配额管理系统，这为制定专门的碳税做了很好的准备工作。在未来，对二氧化碳排放征收专门税种的可能性要比将其纳入到统一的环境保护税体系中来得更大，也更有效。


　　四、总之，环境保护税的出台旨在理顺地区间、产业间、央地间以及政府与市场间的各种经济关系，从源头上解决污染围城的困局，提高生态环境保护的长期有效性。


　　作者：李志青，复旦大学环境经济研究中心副主任，经济学博士，美国耶鲁大学，加州大学，德国康斯坦茨大学访问学者，现为复旦大学环境经济研究中心副主任。